Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung

Der Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (englisch Clean Development Mechanism, Abkürzung CDM) ist einer der drei vom Kyoto-Protokoll vorgesehenen flexiblen Mechanismen zur Reduktion von Treibhausgas-Emissionen. Sein Ziel ist es, Entwicklungsländer – nach der Definition der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) sind dies Länder, die nicht in Annex I der Klimarahmenkonvention aufgeführt sind – dabei zu unterstützen, eine nachhaltige Entwicklung zu erreichen und zur Verhinderung eines gefährlichen Klimawandels beizutragen. Gleichzeitig soll der Mechanismus die in Annex I aufgeführten Industrieländer dabei unterstützen, ihre quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und -reduktionsverpflichtungen aus Artikel 3 des Kyoto-Protokolls zu erfüllen.

Im Rahmen dieses Mechanismus können in Entwicklungsländern Maßnahmen zur Emissionsminderung umgesetzt und diese Einsparungen zertifiziert werden. Die hieraus resultierenden Zertifikate (Emissionsreduktionseinheiten, englisch Certified Emission Reductions oder abgekürzt CER) können auf die Reduktionsziele in Industrieländern angerechnet werden.

Entstehung

Der Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung wurde 1997 als Teil des Kyoto-Protokolls ins Leben gerufen. Der Mechanismus wurde im Zuge der Verhandlungen um das Kyoto-Protokoll ohne große öffentliche Debatte in den letzten Tagen der dritten Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention (COP-3) ausgehandelt. Eine Allianz von Industrieländern, Entwicklungsländern und der Allianz der kleinen Inselstaaten (AOSIS) handelte die Grundlagen dieses Mechanismus aus, um gleich mehrere kritische Verhandlungspunkte zu lösen: Erstens ging es darum, die Entwicklungsländer aktiv am Klimaschutz zu beteiligen, ohne diese jedoch durch die Auferlegung konkreter Reduktionsziele, welchen die Entwicklungsländer ohnehin nicht zugestimmt hätten, abzuschrecken. Zweitens wollten die Entwicklungsländer finanzielle Unterstützung für die eigene nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung durch die Industrieländer erreichen. Drittens waren die Industrieländer auf der Suche nach einer möglichst kostengünstigen Möglichkeit, ihre verpflichtenden Reduktionsziele zu erreichen.^[1] Da die genaue Ausprägung und die praktische Funktion zum Zeitpunkt der abschließenden Kyoto-Verhandlungen noch nicht ausgearbeitet waren, verzögerte sich die Anwendung des Mechanismus allerdings bis zur Einigung auf die Modalitäten und Verfahren in Marrakesch, im Jahr 2001.^[2]

Funktion

Ein Reduktionsverpflichtungen unterliegendes Industrieland, das im Annex B des Kyoto-Protokolls aufgeführt ist, kann bei einem Land, welches dort nicht aufgeführt ist, durch die Umsetzung von Emissions-Reduktionsmaßnahmen CERs erwirtschaften. Ein CER belegt eine Emissionsreduktion um eine Tonne CO₂-Äquivalente. Diese CERs können in der Folge auf die eingegangenen Emissionsziele angerechnet werden. Die grundlegende Idee des CDM besteht darin, dass es in Entwicklungsländern häufig kostengünstiger ist Treibhausgasemissionen zu verringern als in Industrieländern. So ist zum Beispiel die Umrüstung der bestehenden Industrien und Infrastrukturen in den Industrieländern kostenintensiver als die nachhaltige Ausgestaltung der häufig erst rudimentär vorhandenen Industrien in den Entwicklungsländern. Die finanziellen und technologischen Investitionen durch die Annex-II-Länder sollen im gleichen Zug die nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung der Gastgeberstaaten fördern. Der CDM sollte in seiner letztlichen Ausprägung eine win-win Situation für Industrie- und Entwicklungsländer darstellen. In der EU sind die nationalen Reduktionsziele zu einem großen Teil auf die privatwirtschaftlichen Hauptemittenten umgelegt worden. Dies geschieht über den EU-Emissionshandel (EU-ETS), der zu einem wesentlichen Teil die Nachfrage nach CERs speist. Die Überwälzung von Verpflichtungen an die private Wirtschaft hat dazu geführt, dass sich eine Reihe von regulierten Unternehmen an der Entwicklung von CDM-Projekten beteiligt haben.

Organisation

Die wichtigen politischen Entscheidungen zum CDM werden von der Vertragsstaatenkonferenz des Kyoto-Protokolls getroffen. Die technischen Aspekte des Mechanismus werden vor allem vom 2001 eingerichteten Aufsichtsrat (CDM Executive Board) verhandelt. Er setzt sich aus sechs Mitgliedern der Entwicklungsländer und vier Mitgliedern der Industrieländer zusammen. Der Aufsichtsrat legt mit einer 3/4-Mehrheit die Regeln des Clean Development Mechanism fest. Außerdem entscheidet das CDM Executive Board über die Projektregistrierung und die Ausstellung von CERs.^[3]

Entwicklung des Mechanismus

Der CDM ist als ein Bottom-up-Mechanismus konzipiert, das heißt, die Methoden, Werkzeuge und Verfahren wurden in erster Linie von Projektentwicklern vorangetrieben und vom CDM Executive Board lediglich geprüft und abgesegnet. Dies führte zunächst zu einer schleppenden Entwicklung. Nachdem diese anfänglichen Startschwierigkeiten, unter anderem regulatorische und finanzielle Hürden für die Projektentwickler, überwunden waren, entwickelte sich der CDM sehr dynamisch. So wurde Anfang Juli 2013 das 7000. CDM Projekt registriert.^[4]

Dieser Zeitraum markierte zugleich den Höhepunkt des CDM. Die Anträge auf Projektregistrierung sind zuletzt deutlich zurückgegangen. Im August 2018 waren insgesamt 7805 Projekte unter dem CDM registriert. Diese Entwicklung des CDM ist eng verknüpft mit der Gesamtentwicklung des internationalen Klimaschutzes und den entsprechenden Instrumenten. In Folge der Nicht-Teilnahme Japans, Russlands, Kanadas und Neuseelands an der 2. Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls wird auch der CDM weniger genutzt und verliert zunehmend an Bedeutung. Des Weiteren wirkten sich die sehr niedrigen Preise im europäischen Emissionshandel (EU-ETS) negativ auf die Lage des CDM aus. Der durch ein Überangebot an Verschmutzungsrechten verursachte Preisverfall der Emissionszertifikate^[5] an der umsatzstärksten Emissionshandelsbörse führte auch direkt zu einer geringeren Nachfrage nach Zertifikaten aus CDM-Projekten.

Errungenschaften des CDM

Im Zuge der dynamischen Entwicklung des CDM konnten vielfältige Erfahrungen mit der Umsetzung von Klimaschutzprojekten in Entwicklungsländern gesammelt werden und es wurden administrative und anwendungsbezogene Kapazitäten bei der Treibhausgasüberwachung (Monitoring) aufgebaut. Der zahlenmäßige Erfolg des CDM hat nicht nur zur Mobilisierung von privaten Investitionen in CO₂-arme Technologien geführt, sondern auch kostengünstige Klimaschutzpotentiale in verschiedenen Sektoren aufgezeigt.^[6]

Kritik und Verbesserungspotential

Ökologische Integrität

Die Reduktionsleistung eines CDM-Projekts ist immer hypothetisch, da die tatsächlichen Emissionen des Projekts mit einem Referenzszenario verglichen werden, das besagt, wie viele Emissionen ohne das Projekt ausgestoßen worden wären. Somit werden im CDM-Handel hypothetische Einsparungen gegen reale Emissionen gehandelt. Jedes CDM-Projekt, das überbewertet oder nicht additionell ist, bedeutet Mehremissionen. Eine 2007 erschienene Studie geht davon aus, dass 40 Prozent der zum damaligen Zeitpunkt registrierten CDM-Projekte nicht zusätzlich sind.^[7] Diverse jüngere Studien haben ebenfalls Zweifel an der Zusätzlichkeit zahlreicher CDM-Projekte geäußert und insbesondere großangelegte Infrastrukturmaßnahmen diesbezüglich in Frage gestellt.^[8][9] Zweifel an der Zusätzlichkeit vieler CDM-Projekte konnten auch knapp zehn Jahre später nicht vollständig ausgeräumt werden. So kam eine 2016 veröffentlichte Studie zu dem Schluss, dass bei 85 % der untersuchten Projekte Zweifel bezüglich der Zusätzlichkeit bestehen.^[10]

Der CDM wird weiterhin dafür kritisiert, insbesondere in der Vergangenheit perverse Anreize gesetzt zu haben. So wird zum Beispiel Industriegasprojekten, die bisher knapp 60 % der CERs generiert haben, häufig vorgeworfen, künstlich die Produktion zu erhöhen, um durch die Zerstörung der dabei entstehenden Abfallprodukte zusätzliche Zertifikate zu erwirtschaften.^[11]

Nachhaltige Entwicklung

Ein weiterer Kritikpunkt besteht darin, dass der CDM wenig zum Erreichen eines der wichtigsten angedachten Ziele beiträgt, nämlich der Förderung der nachhaltigen Entwicklung in den Gastgeberländern. Die wichtigste Ursache für diesen Umstand liegt im Fehlen konkreter internationaler Richtlinien und Definitionen für ökologische, ökonomische und soziale Nachhaltigkeit von CDM-Projekten. Da diese Kriterien Sache der Nationalstaaten sind und diese oft keine Details bezüglich Nachhaltigkeit in ihren Umweltgesetzen und Projektanforderungen vorgeben, bleibt dieser Aspekt bei der Projektumsetzung oft unberücksichtigt.^[12]

Unausgeglichene nationale und sektorale Verteilung von Projekten

Die geographische Verteilung von CDM-Projekten wird nach wie vor von China und Indien dominiert. Mehr als zwei Drittel der Projekte werden in diesen beiden Schwellenländern umgesetzt. Die Ungleichheit mit Blick auf die ausgestellten Zertifikate ist sogar noch größer: 61 Prozent der bisher ausgestellten Zertifikate wurden in China, 13 Prozent in Indien erwirtschaftet, zusammen sind das 75 Prozent. Auf den Plätzen 3–5 folgen Südkorea, Brasilien und Mexiko. Dagegen werden kaum Projekte in den ärmsten Entwicklungsländern (englisch Least Developed Countries, abgekürzt LDC) und den strukturschwachen Regionen Afrikas realisiert. Sektoral wird der CDM von Projekten zu Erneuerbaren Energien wie Wind- und Wasserkraft, geprägt. Mit Blick auf die ausgeschütteten Zertifikate dominieren Industriegasprojekte zur Vermeidung von Emissionen besonders klimaschädlicher Hydrofluorkarbonate und Stickoxide. Andere Wirtschaftssektoren wie zum Beispiel der emissionsstarke Verkehrssektor haben keinen signifikanten Anteil an den CDM-Projekten. Mit einem Anteil von knapp 60 % an allen CDM-Projekten dominieren die Großprojekte den CDM. Die resultierende Vernachlässigung der Kleinprojekte führt dazu, dass wesentliche Reduktions- und Entwicklungspotenziale bisher kaum ausgeschöpft wurden.^[13]

Hohe Transaktionskosten

Ein weiteres Problem verbindet sich mit den Kosten der Validierung und Registrierung als CDM-Projekt. Da dies nur für Projekte mit Einsparungen ab zirka 15.000 Tonnen CO₂-Äquivalenten wirtschaftlich ist, dominieren mit einem Anteil von etwa 57 Prozent an allen CDM-Projekten die Großprojekte.^[14] Dies geht nach Meinung vieler Beobachter insgesamt zum Nachteil möglicher Nachhaltigkeitseffekte, die eher durch eine Vielzahl von Kleinprojekten bewirkt würden.

Maßnahmen zur Verbesserung des CDM

In Reaktion auf die dargestellten Schwächen des CDM bemühen sich verschiedene Akteure intensiv, den Mechanismus zu verbessern. Mit Blick auf die ökologische Integrität hat zum Beispiel die EU, aus der Käuferperspektive, verschiedene Qualitätssicherungsmaßnahmen ergriffen: Im EU-ETS sind keine Zertifikate aus Industriegasprojekten (HFCs) und aus großen Wasserkraftprojekten, die nicht den Maßgaben der World Commission on Dams entsprechen, erlaubt. Darüber hinaus werden Zertifikate von neuen Projekten nur noch anerkannt, wenn diese Projekte in LDCs durchgeführt werden^[15].

Neben staatlichen Akteuren sind auch andere Akteure auf dem Feld der Qualitätssicherung tätig. Ein Beispiel ist die Gold Standard Stiftung, eine NGO, die CDM-Projekte nach eindeutigen Qualitätsstandards zertifiziert. Der CDM Gold Standard ist eine Art Gütesiegel mit einer Reihe von freiwilligen Vorgaben für CDM-Projekte, die eine hohe Qualität des Projektes beim Erreichen von Umwelt- und Entwicklungszielen im Gastland sicherstellen sollen.

Des Weiteren werden auch die Regularien und prozeduralen Strukturen des Mechanismus ständig diskutiert und weiterentwickelt, um zum Beispiel der ungleichen regionalen und sektoralen Verteilung entgegenzuwirken. In diesem Zuge wurde die Möglichkeit geschaffen, viele kleine Einzelmaßnahmen zu sogenannten Programmes of Activities (PoAs) zu bündeln. Hiermit sollen insbesondere Kleinprojekte gefördert werden. PoAs verkleinern den prozeduralen Aufwand individueller Projekte, da nur das übergreifende Programm die üblichen CDM/JI-Genehmigungsverfahren durchlaufen muss, nicht jedoch die einzelnen Maßnahmen, die unter dem Dach des Programms stattfinden. Mit Blick auf die geringen Beiträge zu Nachhaltiger Entwicklung hat das CDM Executive Board im Jahr 2014 das Sustainable Development Tool eingeführt. Mit diesem Tool können Projektentwickler auf freiwilliger Basis die Nachhaltigkeitsbeiträge ihrer Projekte aufzeigen. Die Anwendung des Tools blieb jedoch zuletzt deutlich hinter den Erwartungen zurück. So hatten im August 2018 lediglich 32 CDM-Aktivitäten das SD Tool genutzt.^[16]

Ausblick: Die Zukunft des CDM

Die Zukunft des Clean Development Mechanism ist ungewiss. Das Kyoto-Protokoll endet 2020, dem Jahr, ab dem das Übereinkommen von Paris zur Anwendung kommen wird. Die Vertragsstaaten des Paris Agreement verhandeln derzeit darüber, ob die Nutzung von CDM-Zertifikaten unter dem Paris Agreement ermöglicht werden soll. Bisher unbeantwortet ist auch die Frage, inwiefern CDM-Projekte in das Übereinkommen von Paris überführt werden können, beispielsweise durch eine erneute Registrierung unter dem „Mechanismus zur Vermeidung von Treibhausgasemissionen und zur Förderung nachhaltiger Entwicklung“ (Artikel 6.4), der als Nachfolgeinstrumente des CDM geschaffen wurde. Mit einer Entscheidung hierzu kann Ende 2018 gerechnet werden, wenn das Regelwerk (rulebook) des Übereinkommens von Paris auf der COP 24 im polnischen Katowice verabschiedet wird. Die weitere Nutzung bestehender Projekte und ihrer Zertifikate bleibt somit ungewiss. Auf den Klimaverhandlungen von Paris 2015 haben die Vertragsstaaten allerdings vereinbart, dass bei der Ausgestaltung des neuen Klimaschutzmechanismus nach Artikel 6.4 die Erfahrungen mit früheren Mechanismen zu berücksichtigen sind. Der CDM wird hier voraussichtlich eine zentrale Rolle spielen und kann so die zukünftigen Instrumente des internationalen Klimaschutzes über sein eigenes Bestehen hinaus prägen.

Film

Geschäfte mit heißer Luft – Der Handel mit Treibhausgasen. Dokumentation von Cornelia Uebel und Yüksel Ugurlu, 45 min., 2009.

Literatur

• United Nations Framework Convention on Climate Change [UNFCCC] (Hrsg.): Kyoto Protocol Reference Manual on Accounting of Emissions and Assigned Amount. Bonn 2008, ISBN 92-9219-055-5 (englisch, unfccc.int [PDF; 1,8 MB; abgerufen am 29. Juni 2013]). 

Weblinks

• Aktuelle Informationen und Projektbeispiele zu CDM
• UNFCCC Webseite mit Statistiken zu registrierten CDM projekten
• CDM-Website der UNFCCC
• Gutachten des Öko-Instituts 2017 und Stimmen dazu auf der Seite des BMUB
• CDM/JI-Internetportal des deutschen Bundesumweltministeriums
• EU-finanzierter Überblick und Diskussion zu Beispielen bewährter Verfahren des Technologietransfers (PDF; 2,22 MB)
• Carbon Market Watch
• Homepage des CDM-Gold-Standard-Projekts

Einzelnachweise